Uwaga na finansowane połączeń lotniczych - co nam mówi sprawa Klagenfurtu
Po niemal 10 latach od otrzymania zawiadomienia w sprawie podejrzenia występowania nielegalnej pomocy publicznej w odniesieniu do wspierania przewoźników lotniczych w ramach działalności Portu Lotniczego Klagenfurt w Austrii, 11 listopada br. Komisja Europejska wydała finalną decyzję w tej sprawie. Pełna treść decyzji nie została jeszcze podana do publicznej wiadomości, ale już sama notka prasowa dostarcza ciekawych informacji.
Mimo że pierwszy donos został złożony przez konkurenta firmy Ryanair już w 2007 roku, sprawa ciągnęła się latami, z uwagi na konieczność wielokrotnego uzupełniania informacji przez władze Austrii oraz poszerzanie zakresu badanych elementów wsparcia oraz potencjalnych beneficjentów (w tym innych przewoźników lotniczych). Wszystko rozpoczęło się od podejrzenia preferencyjnego traktowania Ryanair’a przez operatora lotniska, ale Komisja Europejska (i nie jest to odosobniony przypadek (np. SA.26500 - 2012/C, SA.33963 (2012/C)), nie poprzestała jedynie na zbadaniu tego rodzaju wsparcia i w kolejnych latach poszerzała swoje analizy o ocenę występowania pomocy również od władz do operatora lotniska, jak i od operatora do wszystkich przewoźników, nie ograniczając się jedynie do Ryanair.
Już sam fakt dużej liczby potencjalnych źródeł i rodzajów wsparcia sprawia, że sprawa jest interesująca, ale jeszcze ciekawsze są wnioski, ponieważ pojawia się w tym przypadku szeroki zakres możliwej klasyfikacji wsparcia. W odniesieniu do poszczególnych elementów udzielonej pomocy publicznej Komisja stwierdziła, że poszczególne analizowane elementy wsparcia (1) są pomocą publiczną – ale legalną, ponieważ zgodną z zasadami tzw. Wytycznych lotniskowych, (2) nie stanowią pomocy publicznej, (3) stanowią nielegalną pomoc publiczną, którą beneficjent musi zwrócić. Dodatkowo, co ciekawe (szczególnie z punktu widzenia analiz ekonomicznych w sprawach pomocy publicznej), w ramach prac przeprowadzono analizę spełnienia tzw. Testu Prywatnego Inwestora.
Legalna pomoc publiczna dotyczyła wsparcia z funduszy publicznych dla (również publicznego) operatora lotniska w latach 2000-2011. W ramach analiz, Komisja Europejska stwierdziła występowanie selektywnej korzyści zakłócającej konkurencję między państwami członkowskimi UE. Jednocześnie, do oceny zgodności tego wsparcia z rynkiem wewnętrznym (co powoduje, że pomoc jest legalna i nie ma obowiązku jej zwrotu) zastosowano zasady opisane w Wytycznych lotniskowych 2014. Zgodnie z tymi wytycznymi, władze publiczne mogą legalnie przekazywać ograniczone wsparcie na działalność lotnisk, jeśli korzyści w zakresie poprawy dostępności do transportu dla regionu przeważą nad potencjalnymi negatywnymi efektami związanymi z pogorszeniem konkurencji między poszczególnymi portami lotniczymi. W ramach analizy stwierdzono, że lotnisko znajduje się w górskim regionie, a dotarcie do najbliższego innego lotniska zajmuje stosunkowo dużo czasu (zwłaszcza zimą). Tym samym korzyści dla regionu z tytułu zwiększenia dostępności transportu lotniczego są istotniejsze od potencjalnego, stosunkowo niewielkiego wpływu na konkurencję między poszczególnymi portami lotniczymi.
W odniesieniu do wsparcia przekazywanego przez operatora lotniska dla poszczególnych linii lotniczych, w formie m.in. obniżek opłat lotniskowych oraz preferencyjnych warunków porozumień handlowych i marketingowych, Komisja Europejska dokonała oceny w oparciu o tzw. Test Prywatnego Inwestora, sprawdzając, czy operator portu lotniczego działał z nastawieniem na zysk (w takim przypadku brak jest nierynkowej korzyści dla przewoźników), czy też podjęte działania nie mogły być motywowane chęcią zysku, a linie lotnicze otrzymały pomoc publiczną. Takie podejście zostało zastosowane w decyzji mającej kluczowe znaczenie dla wspierania operatorów lotniczych – Charleroi. W tamtej sprawie dobre przygotowanie ekonomiczne pozwoliło na wykazanie rzeczywistych efektów biznesowych dla portu lotniczego z tytułu swoistej inwestycji w działalność przewoźnika (również Ryanair).
W ramach przeprowadzonych analiz ekonomicznych stwierdzono, że porozumienia między publicznym operatorem lotniska a Austrian Airlines i Air Berlin zostały zawarte z warunkami, które mógłby przyjąć prywatny, w pełni nastawiony na zysk operator. Tego rodzaju działanie nie stanowiło tym samym pomocy publicznej.
Z drugiej strony, ustalone poziomy opłat lotniskowych i inne warunki porozumień marketingowych między operatorem portu lotniczego Klagenfurt a przedsiębiorstwami Ryanair, Tuifly i HLX, w momencie zawarcia prowadziły do powstania warunków, w których operator lotniska nie mógł spodziewać się uzyskania korzystnych efektów ekonomicznych. Dodatkowo, Komisja stwierdziła jednoznacznie, że wskazane porozumienia przyczyniały się jednocześnie do spadku zysków operatora lotniska i zmniejszenia kosztów operacyjnych wymienionych linii lotniczych. Poziom tak opisanej nielegalnej pomocy publicznej oszacowano na 2 mln EUR dla Ryanair, 1,1 mln EUR dla Tuifly i 9,6 mln EUR dla HLX. W celu wyrównania szkody powstałej dla konkurencji w wyniku wypłacenia opisanego wsparcia, Komisja Europejska zarządziła zwrot powyższych kwot przez wskazane przedsiębiorstwa.
Powyższa sprawa pokazuje jednoznacznie, że przy badaniu pomocy publicznej Komisja Europejska nie ogranicza się jedynie do zbadania elementu, którego dotyczyło zawiadomienie, ale wnikliwie bada wszystkie możliwe rodzaje potencjalnej pomocy publicznej. Dodatkowo, zarówno dla dawcy wsparcia, jak i beneficjenta istotne jest, żeby przy udzielaniu wsparcia mieć jak najpełniejszą wiedzę o możliwych do zastosowania legalnych mechanizmach. Kluczowym elementem okazał się Test Prywatnego Inwestora (wykonanym przed podjęciem decyzji o dofinansowaniu), jak również zasady udzielania legalnej pomocy publicznej zgodnie z tzw. Wytycznymi lotniskowymi 2014.
W odniesieniu do wsparcia w sektorze lotniczym istnieją również inne możliwości, jak np. wsparcie w postaci rekompensaty na usługi w ogólnym interesie gospodarczym (trudne do zastosowania w Polsce) czy też wsparcie na inwestycje zgodnie z rozporządzeniem dotyczącym tzw. wyłączeń blokowych (jeśli planowane obecnie zmiany we wskazanym rozporządzeniu wejdą w życie). Dopasowanie odpowiedniego mechanizmu do konkretnego elementu wsparcia wymaga przeprowadzenia stosownych analiz ekonomicznych, ale prowadzi do pewności prawnej i pozwala uniknąć problemów związanych z koniecznością zwrotu nielegalnie wypłaconej pomocy publicznej.Piotr Kulczycki
piotr.kulczyki@comper.com.pl